Promotie W. van der Zwaard MA

Dit boek gaat over fatsoen en vernedering in de Nederlandse verzorgingsstaat. De verzorgingsstaat is tot op zekere hoogte een abstracte, technische operatie geworden, waarin ‘de mens’ uit beeld is geraakt. Aan de instituties van de verzorgingsstaat liggen daarentegen wel altijd normatieve opvattingen over een menswaardig bestaan ten grondslag. Dat onderliggende ‘mensbeeld’ heeft gevolgen voor de manier waarop instituties burgers in de praktijk bejegenen. Op dit moment lijkt in Nederland sprake van een verzorgingsstaat die een menswaardig bestaan voor iedereen wil garanderen, maar in dat streven diezelfde menselijke waardigheid onder druk zet. Die observatie is niet vrijblijvend, getuige het verhaal van de fatsoenlijke samenleving van Avishai Margalit (1996). Hij betoogt in The Decent Society dat de manier waarop instituties in de praktijk mensen in hun waarde laten – oftewel: niet vernederen – van doorslaggevende betekenis is voor het fatsoen van de samenleving als geheel. De verzorgingsstaat heeft in de ogen van Margalit vanwege zijn bureaucratische grondslag goede papieren om niet te vernederen. Risico’s van ‘institutionele vernedering’ zijn er echter ook: paternalistisch overheidsoptreden, kille bureaucratie en verhulde liefdadigheid. Dat maakt onderzoek naar de normativiteit van de Nederlandse verzorgingsstaat relevant en urgent.

In dit onderzoek sta ik stil bij een aantal sleutelmomenten in het proces van verstatelijking van sociale voorzieningen in Nederland. Daaruit blijkt een ‘angst’ voor institutionele vernedering: te veel overheidsregulering zou kunnen leiden tot kille bureaucratie en paternalisme in persoonlijke aangelegenheden zoals inkomen en gezondheid. Deze angst is nader te duiden met behulp van het inmiddels ‘klassieke’ denken van Abram de Swaan, Max Weber en Michael Lipsky. Opvattingen over menswaardig bestaan zijn bepalend voor hoe een samenleving haar verzorgingsarrangementen inricht. Wanneer de staat daarbij betrokken raakt, ontstaat een paradoxale situatie waarin ‘vertegenwoordigers’ van de staat in ontmoetingen met burgers moeten laveren tussen handelen met en zonder aanzien des persoons tegelijkertijd. In de eigentijdse Nederlandse verzorgingsstaat is deze paradox verstrikt geraakt in een rechtsstatelijke dynamiek van categoriseren, fragmenteren en verantwoorden – zoals inzichtelijk gemaakt door Cees Schuyt, Paul Frissen en Willem Trommel. De decentralisaties van 2015, waarbij gemeenten verantwoordelijk werden voor taken op het terrein van jeugdhulp, participatie en maatschappelijke ondersteuning, zijn een belangrijke recente poging om deze dynamiek te doorbreken en zijn daarom een relevante casus om nader te onderzoeken.

Om dat onderzoek te kunnen verrichten is een conceptueel kader nodig dat opvattingen over menswaardig bestaan omvat, dat oog heeft voor ontmoetingen tussen staat en burger én dat recht doet aan de intrinsieke rechtsstatelijke logica’s van de eigentijdse Nederlandse verzorgingsstaat.
Daarom hanteer ik voor het casusonderzoek een conceptueel kader dat bestaat uit het samenspel van mens, werk en taak. Dit samenspel begint bij de normatieve dimensie van de decentralisaties van 2015 – namelijk beelden over wat een menswaardig bestaan behelst – en legt vervolgens bloot hoe die normativiteit doorwerkt in de dagelijkse praktijk van zorg en ondersteuning en de bijbehorende opvattingen over taken en verantwoordelijkheden.

Het verhaal van de decentralisaties van 2015 draait om de mens die zichzelf redt en actief meedoet, om zorg dichtbij en op maat, en om een streven naar betaalbare zorg met een duidelijke ‘eigenaar’. De gemeente Utrecht – waar het casusonderzoek heeft plaatsgevonden – heeft van dit verhaal een lokale variant geconstrueerd, die aan de basis stond van het werken met buurtteams in de stad. In de ontmoetingen tussen buurtteammedewerkers en inwoners van Utrecht speelt dit landelijke en lokale beleidsdiscours een duidelijke rol. In deze ontmoetingen moeten buurtteammedewerkers echter in de eerste plaats zelf, onderling en in gesprek met inwoners afwegingen maken over ‘het goede’ op dat moment en in die setting. De opvattingen over menswaardig bestaan die daarin een rol spelen komen lang niet altijd overeen met die waarop het beleidsdiscours is gebaseerd. Sterker, het overkoepelende beleidsdiscours is hier ook lang niet altijd behulpzaam, omdat het zich lastig verhoudt tot de veelzijdigheid en grilligheid van het dagelijks bestaan van inwoners. Hier botsen papier en praktijk.

Het etnografische onderzoek van ontmoetingen tussen ‘vertegenwoordigers’ van de staat en burgers laat echter ook zien dat er reden is tot optimisme. Buurtteammedewerkers in Utrecht nemen veel ruimte om mensen in hun waarde te laten en tonen een groot vermogen om te laveren tussen handelen met en zonder aanzien des persoons. Een aandachtspunt daarin – met oog op het risico van verhulde liefdadigheid – is de mate waarin burgers afhankelijk kunnen worden van deze ‘vertegenwoordigers’ van de staat. Maar de discretionaire ruimte van deze ‘vertegenwoordigers’ verdient in beginsel ondersteuning en bescherming, omdat die een belangrijke waarborg vormt tegen de risico’s van kille bureaucratie en paternalistisch overheidsoptreden. Dit onderzoek heeft laten zien dat die ruimte door goed bedoelde regels en richtlijnen gemakkelijk wordt ondermijnd. Het besef dat dit niet vrijblijvend is, maar reële risico’s van institutionele vernedering met zich brengt, leidt tot een pleidooi voor bescheidenheid aan het adres van bestuurders, beleidsmakers en politici.