Corona beslissers: gebruik nieuwe expertise naarmate de situatie verandert

In een nog te verschijnen publicatie onderzoeken wetenschappers van o.a. Tilburg University hoe de respons op een infectie-uitbraak door een netwerk- en governance-analyse verder verbeterd kan worden. Daartoe werkten ze twee uitbraakscenario's uit, waarvan er één betrekking heeft op een nieuw Aziatisch coronavirus. De publicatie blijkt nu een schot in de roos. Tilburg University Magazine interviewde organisatiewetenschapper Jörg Raab, eerste auteur van het artikel Ex ante knowledge for infectious disease outbreaks.*

Is deze publicatie bekend bij het Outbreak Management Team (OMT)?

Jörg: "Ja, de publicatie komt voort uit een doorlopend gezamenlijk onderzoeksprogramma dat sinds 2015 loopt over hoe de organisatie eruit moet zien bij uitbraken van infectieziekten. Collega Patrick Kenis en ik zijn door Marleen Kraaij (RIVM) en Aura Timen (RIVM en lid van het OMT - zie foto boven) gevraagd om de complexe organisatorische netwerkstructuren waarmee het RIVM bij dergelijke uitbraken te maken krijgt te analyseren. Het gaat daarbij niet alleen om de keyplayers in het zorgstelsel maar denk ook aan reisorganisaties, luchtvaartmaatschappijen, scholen, universiteiten, de hele agrarische sector. Dat is met name het geval bij uitbraken van nieuwe ziekteverwekkers waarvoor nog geen medische behandeling beschikbaar is. Een snelle en adequate reactie van het netwerk is van essentieel belang. De vraag was hoe zorg je ervoor dat de actoren , die essentiele informatie bezitten en een belangrijke rol spelen bij de respons, niet over het hoofd gezien worden, hoe zet je een dienstbaar netwerk op en hoe waarborg je een snelle doorstroming en uitwisseling van vitale en betrouwbare informatie van organisaties binnen en buiten het zorgstelsel." 

Zijn uw bevindingen gebruikt in de strategie van het OMT?

Jörg: "OMT-lid Aura Timen is zich als landelijk coördinator infectiebestrijding natuurlijk terdege bewust van de bestuurlijke uitdagingen van ons onderzoek en ze kijkt ook veel breder dan alleen de epidemiologische kant. Als co-auteur heeft ze toegang tot onze bevindingen. Zo hebben we in de corona scenariostudie laten zien dat het RIVM fungeert als kenniscentrum én als coördinatiecentrum binnen het netwerk. Dat heeft zo zijn voordelen, maar daarin schuilt ook het gevaar van informatie-overload. De resultaten zijn op dit punt direct toepasbaar, maar wel in beperkte mate. In ons scenario ging het om een lokale uitbraak die moest worden ingedamd zodat de bevindingen alleen toepasbaar zijn voor de inperkingsfase (containment phase), in casu de eerste twee weken van maart. Wanneer een uitbraak eenmaal in een veel bredere fase komt verandert de hele governance. Ons punt dat een uitbraak niet alleen een epidemiologische maar in het bijzonder ook een complexe bestuurlijke uitdaging is, blijft overeind.”

Bent u tevreden met de OMT-strategie?

Jörg: “Het systeem zag er theoretisch gezien in ons scenario goed uit. Het RIVM functioneert als een centrum van betrouwbare informatie voor het publiek en de politici die moeten beslissen. Achteraf gezien vraag ik me af: waarom werd de verspreiding van het virus voor en tijdens de carnaval, vooral in Brabant, niet opgemerkt? En waarom was er zo'n gebrek aan beschermingsmiddelen, terwijl we wisten dat een griepepidemie - op grootschalige overstromingen na waarop wel uitgebreide voorzorgsmaatregelen worden genomen - het grootste veiligheidsrisico voor Nederland vormt, blijkens een nationaal veiligheidsrapport uit 2016?”

Wat is het antwoord?

Jörg: "Slechts een paar landen, zoals Taiwan en Zuid-Korea, lijken vanaf het begin adequaat te hebben gereageerd. Zij bleken in staat om het aantal infecties op een relatief laag niveau te houden en een exponentiële groei van de virusverspreiding te voorkomen. Uit wat we nu weten blijkt dat ze duidelijk beter waren voorbereid, waarschijnlijk ook wat betreft de coördinatie. Experts in Nederland waren er kennelijk over verbaasd dat het virus veel besmettelijker bleek, en het aantal ernstige gevallen veel hoger dan verwacht toen het hier eenmaal was. Een reden zou kunnen zijn dat het mentale kader, waarmee informatie werd verwerkt op de de eerdere SARS-epidemie  was gebaseerd. Helaas verspreidde COVID-19 zich veel agressiever en onder de radar dan SARS, ook al lijkt het sterftecijfer lager te liggen. Gelet op nieuwe virusdreigingen moeten we een volgende keer veel beter voorbereid zijn, en een globale strategie hebben, in zowel de E.U.  als in de afzonderlijke landen. Waarom die mentale focus de overhand kreeg, ook in Nederland, ondanks een zeer gedifferentieerd netwerk, is voor mij een open vraag.”

Wat moet verbeterd worden?

Jörg: "Eén: de coördinatie op internationaal en Europees niveau moet sterk worden verbeterd en er moet een institutionele structuur worden opgebouwd die zorgt dat er adequater wordt gereageerd. Twee: de omschakeling en de gelaagdheid van de coördinatiemechanismen moet zo flexibel mogelijk worden opgezet. Het Nederlandse systeem is relatief gedecentraliseerd, wat zo zijn voordelen heeft in normale tijden en bij lokale uitbraken. Maar in een snel voortschrijdende crisis is het beter een meer gecentraliseerde aanpak te kiezen. Nu duurde de overschakeling daarnaar toe een paar weken. Drie:  zo’n uitbraak is enorm complex, met al zijn psychologische, maatschappelijke, politieke en economische gevolgen. Mijns inziens zou de dominante epidemiologische benadering gezien die complexiteit in de fase die we nu ingaan, aangepast moeten worden."

“Nu is het verstandig om een tweede expertteam in te richten met virologen en zorgdeskundigen, maar ook met experts uit andere disciplines, zoals psychologen, historici, ethici, economen, sociologen en constitutionele juristen. Ja, zelfs scenarioschrijvers, die meer op de lange termijn denken, dilemma’s zichtbaar maken en een meer gevarieerde inbreng hebben in het besluitvormingsproces over ontwikkelingen op lange termijn. In reacties op de persconferentie van Mark Rutte van 21 april kon je al zien dat de communicatie, overwegend epidemiologisch van aard, weerstand oproept. Veel groepen, ieder met hun eigen economische en persoonlijke strijd, werden buiten beschouwing gelaten, wat leidde tot teleurstellingen.”

Er moet ook een expertteam komen met psychologen, historici, ethici, economen, sociologen, juristen, ja zelfs scenarioschrijvers

Jörg Raab

Wat zijn de grootste problemen in zo'n crisis, qua organisatie?

Jörg: "Snel besluiten nemen onder grote onzekerheid. Daarom moet de informatiestructuur moet aangepast kunnen worden aan nieuwe omstandigheden en ontwikkelingen. Beslissers moeten openstaan voor nieuwe deskundigen, organisaties en hun kennis en expertise als de situatie verandert, voor beargumenteerde kritiek en die ook organiseren, hoe moeilijk dat ook is. In het algemeen moet er consensus worden bereikt tussen de belangrijkste beslissers over wat de feiten en problemen zijn, anders wordt het nog moeilijker om adequate en consistente antwoorden te formuleren, zoals we in de Verenigde Staten zien. Maar een open en soms ook controversiele discours daarover is noodzakelijk.” 

“De invoering in Nederland van een corona-app, die geïnfecteerde mensen traceert, verloopt helaas niet voorbeeldig en lijkt te falen. Hoe langer deze crisissituatie duurt, hoe meer we geconfronteerd worden met meningsverschillen. Momenteel lijken de meeste mensen de dominantie op gezondheidsaspecten nog te accepteren. Maar dat zal waarschijnlijk veranderen zodra de economische, financiële en sociale kosten stijgen. We moeten dus voorbereid zijn op het moment dat een grote groep in de bevolking anders tegen de problematiek aankijkt en daarover ook een discussie in gang zet.”

De informatiestructuur moet aangepast kunnen worden aan nieuwe ontwikkelingen. Beslissers moeten openstaan voor kritiek, en die zelfs organiseren

Jörg Raab

Wat voor soort onderzoek kunnen we verwachten na deze crisis?

Jörg: “Deze uitbraak met al zijn gevolgen zal nog jaren, zo niet decennia, worden bestudeerd. Denk aan vergelijkingen van de governance van de crisisrespons tussen landen op macroniveau; welke netwerkstructuren hebben zich in de loop der tijd als reactie op de crisis in landen en sectoren ontwikkeld. Daarnaast fungeren crises als deze als een vergrootglas wat het interessant maakt om de reactie van allerlei organisaties te bestuderen om zodoende meer te leren over de veerkracht en het reactie- en aanpassingsvermogen van organisaties. Zelf zou ik ons onderzoek uit 2015/16, de fictieve uitbraak van het coronavirus, graag willen repliceren en vergelijken met de werkelijkheid van maart 2020. Ook wil ik graag uitzoeken waarom voor dat specifieke cognitieve kader is gekozen en waarom de verspreiding van het virus niet eerder werd gedetecteerd.”
 

Organisatie-onderzoek ontwikkeld met RIVM en promovendi

Naast dit onderzoek deden het RIVM, Jörg Raab en Patrick Kenis studies naar uitbraken van resistente bacteriën en de ontwikkeling van een typologie van uitbraken en uitbraakreacties. Samen met een Amerikaanse wetenschapper is onderzoek gedaan naar de social mediacommunicatie van de vaccinatiecampagne rond de Meningokokkenuitbraak in 2018. Daarnaast begeleidt Jörg Raab samen met prof. Aura Timen (co -auteur en OMT-lid) een promovendus over organisatorische reacties op infectieziekten in de Europese Ports of Entry binnen een groot EU-project. Verder heeft het departement Organization Studies RIVM-promovendi opgeleid in netwerkanalyse en Tilburgse studenten hebben stage gelopen bij het RIVM, en schreven daar hun afstudeerscriptie over. Zie bijv. het artikel van Jacklien Maessen MSc over de uitbraak van resistente bacteriën in PLOS One (juli 2019).

Noot

* Jörg Raab, Patrick Kenis, Marleen Kraaij–Dirkzwager & Aura Timen: Ex ante knowledge for infectious disease outbreaks, Introducing the organizational network governance approach. Affiliaties van de auteurs: Dr. Jörg Raab: Tilburg U, Dept. of Organization Studies, TSB; Prof. dr. Patrick Kenis: Tilburg U, Department of Public Governance, TISEM; Marleen Kraaij-Dirkzwager: Intituut Fysieke Veiligheid; Prof. dr. Aura Timen: Nationaal Coördinatie Centrum voor Overdraagbare Ziektebestrijding, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)/Athena-Instituut, VU Amsterdam.  Het artikel verschijnt binnenkort in: J. Glückler, G. Herrigel, & M. Handke (Eds.), Knowledge for Governance, Springer series Knowledge & Space, vol. 15, 1 May 2020.

Publicatiedatum: 30 april 2020