Saskia Lavrijssen: Klimaatakkoord is niet Europa-proof

Waar krijgt u energie van?

Lavrijssen: “Ik vind het mooi en uitdagend dat ik me met een complex maatschappelijk probleem mag bezighouden en met veel publieke en private partijen aan de toekomst van Nederland en Europa kan werken. Ook leuk vind ik dat ik jonge mensen mag opleiden en enthousiasmeren. Het is zeer motiverend om te zien dat studenten tijdens hun stage voor het eerst een verband zien tussen wat ze in de collegebanken leren en wat ze daar later mee kunnen gaan doen. Veel studenten die ik heb begeleid, heb ik zien groeien naar talentvolle professionals.”

Zit u vooral achter uw bureau?

Lavrijssen: “Nee, ik heb juist veel contact met collega’s en met maatschappelijke partners, zoals de infrastructuurbedrijven, overheden en gebruikersorganisaties. Het onderzoek naar de energietransitie en naar de datagedreven samenleving is heel multidisciplinair. Zo werk ik samen met bestuurskundigen en economen. Ik heb samen met collegae Henk Akkermans, Martijn Groenleer en Wendy van der Valk onderzoeksgeld gekregen van NWO voor het Longavia project. Dat project gaat over de datarevolutie en hoe die de energietransitie en de vervoers- en watersector beïnvloedt. Alles wordt immers slimmer door nieuwe technologieën, er komen massa’s data beschikbaar. Big data biedt heel veel mogelijkheden: je kunt bijvoorbeeld vraag en aanbod van netwerkcapaciteit en onderhoudsbehoeften van infrastructuren beter gaan voorspellen. Maar er is ook een juridische kant: wie is de eigenaar van de data, wie heeft recht op toegang tot data, hoe deel je deze informatie zodat er nieuwe partijen tot de markt kunnen toetreden en wat zijn de grenzen van het mededingingsrecht?”

"De energietransitie is een grote, ingewikkelde puzzel die we samen moeten leggen"

Energiecommunity die expertise bij elkaar brengt

Op Tilburg University is intussen een klimaat- en energiecommunity actief die wetenschappers en hun expertise, onder wie Saskia Lavrijssen, bij elkaar brengt. Een vrijwillig samenwerkingsverband dwars door departementen en faculteiten heen. Centraal staan de klimaatverandering en de energietransitie en wat de onderzoekers hieraan kunnen bijdragen. De community sluit goed aan bij de huidige maatschappelijke ontwikkeling: denk niet in hokjes maar pak een thema aan.

Lavrijssen: “De energietransitie is een thema waarbij diverse disciplines een rol spelen. Wetgeving, gedrag, bestuurlijke inrichting. Aspecten die allemaal effect hebben op het wel of niet behalen van de klimaatdoelen. Het is een grote, ingewikkelde puzzel die we samen moeten leggen. Interdisciplinaire samenwerking leidt ook tot betere publicaties. Net zoals de maatschappij verandert, moet de universiteit dat ook doen. Universiteiten worden bekostigd met gemeenschapsgeld en worden daarom terecht kritisch bekeken. Als wij naast het fundamentele onderzoek niet meedenken over relevante maatschappelijke vragen, wat doen we er dan toe?”

Welke aanpassingen in de energiewetgeving zijn eigenlijk nodig?

Er is nu een Klimaatakkoord en een Klimaatwet, waarin afspraken over de Nederlandse energietransitie zijn vastgelegd. Dat heeft allerlei juridische consequenties.

Lavrijssen: “De komende jaren zullen stapsgewijs wetsvoorstellen worden ingediend om de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet, de Warmtewet, de Wet Windenergie op zee en de Mijnbouwwet gereed te maken voor de transitie naar een CO2-arme energievoorziening en af te stemmen op het Europees recht. In de Wet Voortgang Energietransitie wordt de aansluitplicht voor gas afgeschaft voor nieuwbouwwoningen.”

“De energiewetgeving is nog altijd gebaseerd op het traditionele marktmodel waarin grote kolen- of gascentrales energie produceren op basis van de vraag van (passieve) consumenten. Nieuwe wetgeving moet ruimte bieden voor zelfproducerende consumenten (prosumenten), die nu nog een beperkte rol hebben in energieprojecten. Ook netbeheerders, die steeds meer te maken krijgen met ‘invoeding’ van prosumenten en lokaal opgewekte duurzame energie, hebben meer instrumenten nodig om vraag en aanbod van elektriciteit af te stemmen.”

“De Warmtewet is verouderd... De opslag van waterstof is helemaal nog niet gereguleerd”

“Verder gaan lokale overheden een leidende rol spelen in de uitrol van duurzame projecten en het CO2-neutraal maken van wijken. Nieuwe wetgeving moet de daarbij behorende verantwoordelijkheden, rechten en plichten verankeren. Ook is de opslag van energie, bijvoorbeeld in batterijen, in waterstof en andere energiedragers, belangrijk bij het in balans houden van vraag en aanbod voor energie ten behoeve van de warmtevoorziening. Wie mag de opslagfaciliteiten beheren en welke verantwoordelijkheden, rechten en plichten horen daarbij? Waterstof wordt als veelbelovende technologie gezien voor gebruik in het vervoer, de opslag van energie en als grondstof in de industrie. Het transport en de opslag van waterstof is helemaal nog niet gereguleerd. De verwachting is dat warmtenetwerken een grotere rol gaan spelen bij de verwarming van woonwijken. De Warmtewet is echter verouderd. De regulering van de warmteprijzen is nog gekoppeld aan de prijs voor de verwarming van een huis met aardgas.

Uitgangspunt bij dit alles moet wat u betreft een technologieneutrale wetgeving zijn. Wat moet ik me daarbij voorstellen?

Lavrijssen: “Regulering is nu nog toegespitst op het type energiedrager, zoals het recht op aansluiting op het elektriciteits- of gasnet. De wetgever kijkt (nog) niet naar de functies van het energiegebruik, met als risico dat wetgeving en technologische ontwikkeling uiteenlopen. Het recht op aansluiting op een energienetwerk blijft overigens fundamenteel, maar kan beter technologieneutraal vormgegeven worden. Dat houdt in dat niet een bepaalde technologie of energiedrager het aanknopingspunt is voor regulering maar de functies van energie (kracht, licht, hoge en lage temperatuurwarmte, transport en mobiliteit).

Wat schort er nog aan de juridische positie van de ‘prosument’?

Lavrijssen: “Nieuwe Europese wetgeving vereist dat consumenten het recht krijgen zelf energie op te wekken, energie op te slaan en deel te nemen aan Demand Reponse Programs. Zij moeten, al dan niet via een aggregator, de mogelijkheid hebben de energie die zij zelf niet gebruiken te verhandelen, bijvoorbeeld op digitale handelsplatformen. Ook de rechten van duurzame energiecollectieven zullen op vergelijkbare wijze geregeld moeten worden.”

U pleit voor samenvoeging van bestaande wetten. Wat zijn de voordelen van zo’n integrale energiewet?

Lavrijssen: “We hebben nu een Warmtewet en twee aparte wetten, de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet. Eén integrale energiewet, waaraan t.z.t. ook de regulering van waterstof en andere energiedragers kan worden toegevoegd, heeft als voordeel dat een functionele en technologieneutrale benadering mogelijk wordt, waarbij de functionaliteiten van de energiedragers in plaats van de specifieke technologieën het uitgangspunt voor regulering zijn. Een integrale energiewet creëert meer flexibiliteit en wettelijke transparantie. Ik verwacht dat de kwaliteit van de drie aparte wetten zal verbeteren, waardoor de rechtszekerheid en het beter functioneren van de energiemarkt worden bevorderd. Verder levert een integrale energiewet meer consistentie op bij het formulieren van publieke belangen zoals de betaalbaarheid, duurzaamheid en leveringszekerheid, de regulering van netbeheerders en netwerktarieven, netwerktoegang en de bescherming van energie- en netwerkgebruikers.”

Is het Klimaatakkoord wel ‘Europa-proof’?

Lavrijssen: “De gemaakte afspraken zijn niet op voorhand getoetst aan het Europees recht en de internationale kaders omtrent mensenrechten en milieu. Dat had men vóór de ondertekening moeten regelen. De afspraken drijven nu op los zand met gevaar voor juridische procedures waardoor het halen van de doelen eerder verder weg komen te liggen dan dichterbij. Daarbij, honderden Europese begrippen en definities, die volgen uit de Europese netwerkcodes en rechtstreeks werkend zijn in Nederland, hebben voorrang op het Nederlandse recht. Onderzoek toont aan dat de Nederlandse definities nu niet naadloos aansluiten op de Europese begrippen die als basis dienen voor geïntegreerde begrippen in een nieuwe Energiewet 1.0. Als die aansluiting niet komt, dan houden we Nederlandse begrippen en definities die in strijd zijn met Europese definities.”

Kanttekeningen plaatst Lavrijssen ook bij het mededingingsrecht en het Europese recht. Zo zou de beoogde samenwerking tussen bedrijven bij het CO2-neutraal maken van woningen wel eens in strijd kunnen zijn met het mededingingsrecht. De vrije concurrentie tussen ondernemingen is dan in het geding. Ook de passage in het akkoord dat overheden zich zullen inspannen om in 2030 uitsluitend energie “hernieuwbaar op land van Nederlandse bodem” te gebruiken, staat op gespannen voet met interne marktbepalingen van het Europees recht. In EU-verband wordt juist gestreefd naar meer Europese markt, door bijvoorbeeld het aantal internationale verbindingen (voor de import en export van energie) uit te breiden, en door de afspraak dat lidstaten elkaar bijstaan in het geval van een energietekort. Wanneer alle landen dat soort clausules hanteren, bestaat het gevaar dat van samenwerking weinig terecht komt.

U spreekt over ‘mensenrechtelijke implicaties’ van de energietransitie. Wat bedoelt u daarmee?

Lavrijssen: “Door de enorme vraag naar accu’s, windmolens en zonnepanelen, stijgt de vraag naar de benodigde grondstoffen zoals kobalt en koper. De winning van deze grondstoffen gaat gepaard met grote risico’s voor mensenrechten en milieu in landen als Zambia, Congo en China. Volgens internationale kaders van maatschappelijk verantwoord ondernemen hebben de overheid en Nederlandse bedrijven de verantwoordelijkheid om mogelijke negatieve effecten op mens en milieu op te sporen, te voorkómen en aan te pakken in internationale handelsketens. Minister Wiebes heeft vooralsnog aangegeven te vertrouwen op zelfregulering, waarbij bedrijven in een convenant afspraken maken over deze risico’s. Dat lijkt me niet verstandig. Het is noodzakelijk dat respect voor mensenrechten en milieu in de gehele distributie- en productieketen stevig wordt vastgelegd in het toekomstige pakket klimaatmaatregelen.”

Good governance in de energietransitie

U legt sterke nadruk op de governance kant. Wat moet daar gebeuren?

Lavrijssen: “Klopt. De governanceprocessen van de energietransitie zijn minstens zo belangrijk als de klimaatafspraken zelf. Een goede en transparante governancestructuur, met duidelijke participatieprocessen voor burgers, voldoende bevoegdheden voor de Autoriteit Consument & Markt (ACM) plus de instelling van een onafhankelijke Klimaatcommissaris, helpen bij het voorkomen van langdurige juridische procedure. Er zijn goede afspraken nodig tussen de minister, het provinciaal en lokaal bestuur, over de rol van netbeheerders en maatschappelijke partners. Burgers moeten weten bij wie ze terecht kunnen wanneer het bijvoorbeeld misgaat wanneer de stroom uitvalt of de warmtevoorziening in gebreke blijft.”

Wat is de rol in deze van de Autoriteit Consument & Markt?

Lavrijssen: “De ACM is een belangrijke toezichthouder ter voorkoming van concurrentieverstoringen door misbruik van machtsposities, het reguleren van netwerktarieven en het handhaven van de consumentenbeschermingsregels. Adequate bevoegdheden zijn nodig om meer maatwerk toe te passen bij het goedkeuren van de aansluit- en transporttarieven en het houden van toezicht op de energievoorzieningen. En de ACM moet haar taak voldoende onafhankelijk van de politiek kunnen uitoefenen. Dit betekent: voldoende autonomie bij het bepalen van de juiste voorwaarden en methodes voor vaststelling van de aansluit- en transporttarieven en bij de handhaving van het energierecht, het consumentenbeschermingsrecht en het mededingingsrecht.”

Hebben netwerkbeheerders en de ACM voldoende wettelijke instrumenten?

Lavrijssen: “Nee. Het wettelijke kader biedt hen te weinig instrumenten om te sturen zodat lokale productie-installaties en opslaginstallaties op een optimale manier worden aangesloten op het elektriciteitsnet. Netbeheerders hebben formeel geen inspraak in de geografische ligging van duurzame productie-installaties, laadpalen en opslagfaciliteiten. Daarnaast beperkt de energiewet- en regelgeving nu nog het toepassen van financiële prikkels voor afnemers en producenten om zich op een optimale locatie te vestigen en op een efficiënte manier met hun energieverbruik om te gaan.

Een groot probleem is dat in verschillende gebieden de netwerkbeheerders onvoldoende capaciteit hebben om (grootschaligere) duurzame productie-installaties aan te sluiten. Dit brengt de doelen van de energietransitie in gevaar. Minister Wiebes heeft inmiddels aangekondigd om maatregelen te nemen om de afstemming van vraag naar en aanbod van netwerkcapaciteit te verbeteren.”

U pleit voor een Klimaatcommissaris. Wat is zijn of haar toegevoegde waarde?

Lavrijssen: “Een Klimaatcommissaris, naar het voorbeeld van de Deltacommissaris destijds, houdt toezicht op de implementatie van doelen, regels en procedures die relevant zijn voor het Klimaatakkoord en bewaakt de interactie van de verschillende processen en regels. De toegevoegde waarde van de Klimaatcommissaris is dat deze onafhankelijk van de politiek kan opereren. Aan hem of haar kunnen objectieve taken worden gegeven, die moeten worden nageleefd, ongeacht de politieke situatie en politieke belangen. Burgers en overheden kunnen ook concrete hulp vragen in geval er moeilijkheden zijn bij de ontwikkeling/uitvoering van bepaalde duurzame projecten.”

Saskia Lavrijssen (Waalre, 1976) is hoogleraar Economic Regulation and Market Governance of Network Industries aan de Tilburg Law School

Ook trad zij op als expert in de klankbordgroep van de Tweede Kamer ten behoeve van de Parlementaire Enquête woningcorporaties. In 2017 ontving zij van NWO-subsidie in het kader van het Next Generations Infrastructures Program voor onderzoek naar het bevorderen van data driven innovaties in de infrastructuursectoren. Saskia wordt regelmatig gevraagd om op te treden als spreker of expert. Zo sprak zij in 2019 in de Tweede Kamer over de juridische aspecten van het ontwerp-Klimaatakkoord. Ze is oprichter van Oyster Legal, een gespecialiseerd juridisch adviesbureau op het gebied van toezicht, regulering en energierecht.

Meer lezen/luisteren

• Saskia Lavrijssen: website Tilburg University, incl. recente publicaties
• Saskia Lavrijssen: Waarborgen voor de energieconsument in de energietransitie, oratie Tilburg University 2016
• Saskia Lavrijssen: Wetgeving niet klaar voor energietransitie, Tilburg Research, sept. 2017

Fotografie: Oyster Legal, Amnesty, Vattenfall, Pixabay, Britannica Image Quest, Laila Willems