Onderzoekers Project Bindend Besturen

Polarisering in Nederland te lijf: “Als we conflicten niet benoemen, hoe kunnen we ze dan goed voeren?”

Impact 5 minuten Corine Schouten

De herinrichting van ons land om meer mensen te huisvesten, vluchtelingen op te vangen of de energietransitie te maken, levert regelmatig conflicten op tussen de overheid, bedrijven en burgers. In het project Bindend Besturen in Brabant zochten onderzoekers samen met ambtenaren van de provincie Noord-Brabant en gemeentes, maar ook met ondernemers, juristen en burgers, naar manieren om te voorkomen dat conflicten leiden tot een lange juridische strijd zonder oplossing. Een receptenboek blijkt er niet te zijn, wel bruikbare richtingaanwijzers.

Of onze samenleving aan het polariseren is, daarover verschillen de meningen. Feit is wel dat er steeds meer beleidsproblemen zijn met grote tegenstrijdige belangen. Regelmatig gaan er hakken in het zand, raken verhoudingen verstoord en moet de rechter uitkomst bieden. Denk aan de stikstofcrisis, de vestiging van asielzoekers en arbeidsmigranten, of de bouw van nieuwe woningen.  

De aankondiging van de nieuwe Omgevingswet was voor de Provincie Noord-Brabant een goed moment om te onderzoeken hoe de besluitvormingsprocessen kunnen worden verbeterd. Want hoe kon het dat een groot project voor gebiedsontwikkeling verzandde in een conflict over een cultuurhistorisch detail voor de Raad van State, terwijl alle betrokkenen het voor 80 à 90 procent eigenlijk al met elkaar eens waren? En zo ging het vaker.  

Meer inzicht 

“Hoe kun je conflicten op een betere manier beslechten? Daar wilden we meer inzicht in hebben,” vertelt Rick van den Berg, programmamanager Wonen, Werken en Leefomgeving van de Provincie.  De belofte van de Omgevingswet was dat potentiële conflicten door middel van participatie beslecht konden worden, maar hoe dan? Via oud-rector en hoogleraar bestuurskunde Philip Eijlander van Tilburg University kwam Van den Berg terecht bij hoogleraar bestuurskunde Stavros Zouridis, en het klikte. Dat was het begin van het project Bindend Besturen in Brabant onder leiding van Zouridis. 

Ook in de bestuurskunde zijn nieuwe oplossingen voor conflicten namelijk een onontgonnen terrein. “Als een conflict juridisch wordt, is er in de praktijk bijna nooit een weg terug,” vertelt bestuurskundige Eva Wolf, die samen met Zouridis en promovendus Feie Herkes bij het project betrokken was vanuit de universiteit. Wolf is universitair docent beleidsconflicten en onderzoekt hoe conflicten escaleren en bij de rechter terecht komen.  

Voor alle duidelijkheid: soms is deze juridisering gewoon nodig, stelt Wolf. “Maar het is wel zonde als dat gebeurt vanuit routines of vanuit vooroordelen, in plaats van omdat de situatie ernaar vraagt. Je moet voorzichtig zijn met juridisering, aangezien de relaties tussen de partijen eronder kunnen lijden eronder en het conflict zelf meestal niet wordt opgelost.” De risico’s van juridisering illustreert ze aan de hand van de stikstofcrisis. De gespannen relatie tussen de boeren en de overheid is mede het gevolg van de juridische uitspraak dat de PAS-regeling voor de compensatie van stikstofuitstoot niet deugde. Wolf: “Voor de gang naar de rechter waren goede redenen, maar de huidige situatie had voorkomen kunnen worden als de afweging tussen strijdige belangen eerder serieus was genomen in het maken van beleid.”

Eva Wolf

Een conflict kan goed of slecht gevoerd worden, net zoals we goed of slecht kunnen samenwerken

Eva Wolf

Wat haar als onderzoeker al lang fascineert is de transformatie van een conflict wanneer dat juridisch wordt. “Hoe wordt er dan gepraat? Wie praten er? Wat wordt er besproken? Dat verandert allemaal. Er wordt veel onderzoek gedaan naar ‘participatie’ en hoe je alle neuzen een kant op kunt krijgen, maar weinig mensen praten over conflicten, niet in de praktijk en niet op universiteiten. Conflicten worden vooral gezien als problemen die als het even kan vermeden moeten worden. Een conflict kan goed of slecht gevoerd worden, net zoals we goed of slecht kunnen samenwerken. Hoe kan het dat daar zo weinig aandacht aan besteed wordt? Als we een conflict niet eens willen benoemen, hoe kunnen we ze dan goed voeren?”  

Het project Bindend Besturen in Brabant verbond vier jaar lang niet alleen de wetenschap met de bestuurlijke praktijk van provincies en gemeentes, maar ook burgers, bedrijven en rechters. Echte conflicten werden gezamenlijk geanalyseerd, zoals over stankoverlast van een boerderij, of de vestiging van arbeidsmigranten in een wijk. Gesprekken met conflictpartijen, bemiddeling bij weer andere conflicten die vastliepen (zoals over de vestiging van een vastgoedketen, of over de inrichting van een veldje in een wijk), webinars met mensen uit de praktijk en een enquête onder burgers over wat zij als legitiem zien, leverden vele data en inzichten op. 

Richtingaanwijzers

Een cruciaal inzicht is dat de manier om een conflict aan te gaan afhankelijk is van de context. Bestuurlijk gezien zijn er drie wegen: uitonderhandelen, ofwel ‘participeren’; door de politiek laten oplossen, ofwel politiseren; of naar de rechter stappen, juridiseren. Een receptenboek voor de beste weg bestaat niet, bepaalde kenmerken van het conflict kunnen wel richtingaanwijzers zijn. Zijn de belangen van de verschillende partijen bijvoorbeeld niet objectief te meten en kun je ze niet gelijkwaardig tegen elkaar afwegen, zoals ‘rust in de omgeving’ of ‘stank’, dan kun je beter een niet-juridische oplossing nastreven. Is er weinig inhoudelijke bewegingsruimte, bijvoorbeeld als er een wettelijke norm bestaat, dan heeft onderhandelen echter weinig zin. En zijn de partijen in het conflict op de langere termijn met elkaar verbonden, zoals buren, dan is juridiseren juist niet handig.  

“Je moet de voeling met context vooropzetten”, legt Wolf uit. “Welke strategie zorgt voor aansluiting en welke strategie voor kortsluiting?" De richtingaanwijzers die de onderzoekers opstelden om conflicten beter te kunnen hanteren staan beschreven in het boek Ontbindend en bindend besturen van de omgeving.  

Rick van de Berg vindt het boek een geslaagd resultaat van het project. “Ik ben er ontzettend blij mee. Het helpt om het onderwerp levend te houden en ervaringen verder te delen. Voor mezelf was de eyeopener de driedeling in participeren, politiseren en juridiseren, en daar een samenspel in zoeken aan de hand van beschreven werkingen en bijwerkingen. Ik kies nu veel bewuster voor een bepaalde weg. Participatie, waar we in eerste instantie veel van verwachtten, blijkt slechts een van de oplossingen te zijn.” 

Rick van den Berg

De intensieve samenwerking tussen ambtenaren, onderzoekers en mensen uit de praktijk betekende dat we ons in elkaars werelden moesten verdiepen

Rick van den Berg

Ook de gezamenlijke zoektocht naar oplossingen in het project was nuttig, vertelt hij: “De intensieve samenwerking tussen ambtenaren, onderzoekers en mensen uit de praktijk betekende dat we ons in elkaars werelden moesten verdiepen. Dat was niet alleen leuk, maar ook leerzaam. Uiteindelijk leidt dat tot betere besluitvormingstrajecten. We hebben een netwerk opgebouwd van mensen die dezelfde taal spreken om tot de juiste aanvliegroute te komen.” 

Elkaar begrijpen 

Kennismanager Daan Mulders, bij het project betrokken vanuit een speciaal ambtenarenteam dat kennis van de overheid en universiteit naar het werkveld brengt, vond het zoeken naar die taal best een uitdaging. Samen met zijn collega Menno van Rosmalen begeleidde hij projectbijeenkomsten met de verschillende doelgroepen. Aanvankelijk digitaal, vanwege de coronalockdown, en uiteindelijk ook de fysieke slotbijeenkomst op de universiteitscampus.  

“De deelnemers waren superenthousiast,” vertelt hij, “de energie op dit onderwerp is enorm. We hebben een goede plek gecreëerd om samen te leren van hele concrete casussen. Maar om elkaar te begrijpen moesten we de verschillende uitgangspunten wel bespreekbaar te maken. Dat zouden we meer moeten doen.”     

Daan Mulders

Het zou mooi zijn als mensen deze zoektocht echt onderdeel kunnen maken van hun werk

Daan Mulders

De volgende vraag is wel hoe de geleerde lessen in ieders aandachtsveld blijven en doorgegeven. Dat is niet vanzelfsprekend, denkt Mulders: “Het zou mooi zijn als mensen deze zoektocht echt onderdeel kunnen maken van hun werk.” Van den Berg hoopt opnieuw dat de invoering van de Omgevingswet in 2023 daar een handje bij kan helpen.  Volgens Wolf zullen ambtenaren zich bij een conflict vooral open moeten opstellen, in plaats van te werken vanuit een houding dat je weet hoe het zit. “Je moet je kwetsbaar opstellen om boven tafel te krijgen wat er echt speelt in een conflict,” zegt ze. “Maar dat moet de organisatie dan wel ondersteunen.”  

Wolf is ervan overtuigd dat de polarisatie in de samenleving wordt gevoed door onvermogen om met elkaar in contact te gaan. Conflictvermijding lost niks op, en praten is essentieel in het goed voeren van conflict. Wellicht is dat niet alleen een les voor bestuurders, maar voor ons allemaal.   

Publicatiedatum: 24 november 2022