"De taal van het internationale recht wordt niet meer gebruikt om vrede te stichten, maar om oorlog te voeren"
De oorlog tussen Rusland en Oekraïne is het meest recente voorbeeld van hoe de internationale orde tot een 'heerschappij van geweren en juristen' is geworden, stelde Nikolas M. Rajkovic, hoogleraar in internationaal recht, onlangs in Opinio Juris. We bevinden ons in een gevaarlijk tijdsgewricht, zegt hij. De oorlog maakt een einde aan een tijdperk van geopolitieke vrede en veiligheid en de gevolgen daarvan zullen veel verder reiken dan de soevereiniteit en de bevolking van Oekraïne. Rajkovic is op onderzoeksverlof aan het European University Institute in Italië, maar Tilburg University Magazine sprak hem om meer te weten te komen.
In zijn blog Dead Right: Welcome to the Rule of Guns and Lawyers legt Nikolas Rajkovic uit waarom de ‘op regels gebaseerde orde’ een holle en problematische frase is, die wereldwijd conflicten aanwakkert. Voorzitter van de Europese Commissie Ursula Von der Leyen verwees hier onlangs naar toen ze zei: "De oorlog is teruggekeerd naar Europa... Dit is een botsing tussen de rechtsstaat en de macht van wapens... tussen een op regels gebaseerde orde en een wereld van onverholen agressie." Het recht bestaat zeker uit regels, zegt Rajkovic, maar niet alle regels hebben de kwaliteit of functie van wetten. Bovendien bestaan er ook tussen wetten belangrijke verschillen.
De vijf 'grootmachten' zijn het niet langer eens over de toepassing en interpretatie van de internationale regels van vrede en veiligheid
Steeds als er verwarring is over zulke verschillen, ontstaat er een gevaarlijke dynamiek waarin iedereen beweert 'wettig' te handelen. In 2003 wrongen de Verenigde Staten en hun bondgenoten zich bijvoorbeeld in allerlei bochten om te beweren dat de Tweede Irakoorlog wettig was, omdat hij in overeenstemming was met eerdere resoluties van de VN-Veiligheidsraad. De Veiligheidsraad had echter geen toestemming verleend voor die specifieke invasie. Volgens Rajkovic is de internationale orde nu in een juridisch moeras terechtgekomen waarin de grootmachten formalistische taal gebruiken, zoals het concept van een 'op regels gebaseerde orde', om hun oorlogsdoelen na te streven zonder goedkeuring van de Veiligheidsraad.
De oorlog in Oekraïne legt deze belangrijke geopolitieke en juridische ineenstorting bloot, concludeert hij. "De vijf 'grootmachten' (d.w.z. de permanente leden van de VN-Veiligheidsraad) zijn het niet langer eens over de toepassing en interpretatie van de internationale regels van vrede en veiligheid. Antony Blinken, de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, gaf onlangs toe dat de VS in de loop van de jaren hadden bijgedragen aan deze ineenstorting van de 'op regels gebaseerde orde', maar hij impliceerde subtiel dat dit alleen betrekking had op het 'America First'-beleid van de voormalige president Trump. De trieste waarheid is dat Amerika al lang voor Trump afstand heeft genomen van het VN-Handvest. Dit historische patroon heeft Vladimir Poetin aangegrepen en benadrukt in de redenen voor de invasie in Oekraïne die hij in zijn lange toespraak op televisie uiteen zette. Het meest alarmerende is echter dat Rusland deze grote machtsuitoefening van eenzijdig militarisme voortzet en de invasie van Oekraïne is de meest cynische en brute versie tot nu toe."
Maar is het niet zo dat de meeste oorlogen in de geschiedenis op een onwettige manier zijn begonnen?
"Ik denk dat ons referentiepunt het einde van de Koude Oorlog moet zijn. De Eerste Irakoorlog was gebaseerd op een expliciete resolutie van de VN-Veiligheidsraad. Er was in die tijd heel veel lof voor wat George Bush Sr. de 'nieuwe wereldorde' noemde. Deze verkondiging impliceerde dat voor internationaal geweld toestemming van de Veiligheidsraad zou worden gevraagd. In de jaren daarna zagen we een patroon van samenwerking via de Veiligheidsraad. Maar stukje bij beetje brokkelde deze consensus af toen elke grootmacht besloot dat hij zijn eigen 'rechtvaardiging' kon leveren – als een eenmalige uitzondering – om interventie of agressie na te streven zonder expliciete goedkeuring van de Veiligheidsraad.
Dit is in de afgelopen kwart eeuw van kwaad tot erger gegaan, waarbij regels of normen van het internationaal recht zijn misbruikt om geopolitieke posities te ondermijnen, compromissen af te wijzen en zelfs 'culturele' verschillen te laten escaleren tot oorlogen. De taal van het internationale recht wordt niet meer gebruikt om bruggen te bouwen, maar om muren te bouwen en conflicten te genereren. Dat is echt een verontrustende structurele ontwikkeling. We komen langzaam bij het absurde scenario dat naarmate de oorlog tussen Rusland en Oekraïne langer duurt, we een steeds groter risico lopen dat het conflict escaleert tot een Derde Wereldoorlog. Helaas zullen de juristen van alle partijen beweren dat hun deelname aan de Derde Wereldoorlog 'wettig' was. Dat is de trieste waanzin van ons moment in de geschiedenis."
Hebben de westerse staten en andere staten dan niet nu de verantwoordelijkheid om maatregelen te nemen tegen Rusland?
"Het gemakkelijke antwoord is: natuurlijk. Het moeilijke antwoord is: hoe kunnen we verstandige maatregelen nemen waarbij met alle grote gevaren rekening wordt gehouden? Vergeet niet dat de oorlog tussen Rusland en Oekraïne ook een symptoom is van een ernstig geopolitiek falen. We hebben te maken met een systeem dat ineenstort. Je kunt dat enigszins vergelijken met een gebouw dat op instorten staat: hoe gaan we te werk om mensen te redden, wetende dat snelle acties ertoe kunnen leiden dat het gebouw verder instort en de vastzittende mensen en hun redders worden gedood? Aangezien er kernmachten bij betrokken zijn, moeten we alle gevaren en verantwoordelijkheden die meespelen goed begrijpen. Iemand die beweert dat er een militaire oplossing is, stelt de zaken bijzonder simplistisch voor."
We zijn geconfronteerd met – ten minste – twee crises tegelijk: de onwettige invasie van Oekraïne en een geopolitieke ineenstorting van systemische proporties
"We moeten de oorlog tussen Rusland en Oekraïne beoordelen door internationaal recht te combineren met internationale betrekkingen. Als we gefixeerd raken op één interpretatie van het internationaal recht, kunnen we al snel uitkomen bij een juridische grondgedachte die ons in de richting van een kernoorlog voert. Ja, er is agressie gepleegd tegenover Oekraïne en we zien de verantwoordelijkheid op grond van het internationaal recht om Oekraïne te helpen. Maar dan gaan de internationale betrekkingen meespelen en wordt duidelijk dat we geconfronteerd zijn met – ten minste – twee crises tegelijk: de onwettige invasie van Oekraïne en een geopolitieke ineenstorting van systemische proporties.
Daardoor is dit zo'n moeilijk en gevaarlijk moment. NAVO-lidstaten en andere niet-NAVO-landen proberen wapens te verstrekken aan een Oekraïens leger dat sterk in de minderheid is, en wel op zo'n manier dat ze geen Derde Wereldoorlog uitlokken. We mogen niet uit het oog verliezen dat het uiteindelijke doel is de oorlog tussen Rusland en Oekraïne én deze gevaarlijke ineenstorting onder de grootmachten te beëindigen. Om terug te komen op mijn eerdere metafoor: het instortende gebouw kan nog steeds op ons terechtkomen en de ergste verwoesting moet nog komen."
Ziet u een weg voorwaarts?
"Laten we beginnen met twee extreme uitkomsten: het Oekraïense leger 'wint' of het Russische leger 'wint'. Dat zijn onwaarschijnlijke scenario's die voorbij gaan aan het dilemma van wat 'winnen' eigenlijk betekent. Eerlijk gezegd zou inmiddels duidelijk moeten zijn dat er alleen denkbeeldige winnaars zullen zijn. De derde manier – waar we ons sterker voor zouden moeten uitspreken – is een vredesakkoord door middel van moeilijke compromissen door alle partijen, niet alleen Oekraïne en Rusland. Dat is waar internationaal recht belangrijk wordt en een hulpmiddel kan zijn om lastige compromissen voor vrede mogelijk te maken en op die manier levens te redden.
Het probleem waarmee we nu te maken hebben, is dat er veel concurrerende politieke belangen en facties zijn onder de strijdende partijen en hun bondgenoten. Mijn visie is dat veel van deze facties of belangen niet zo geïnteresseerd zijn in een vredesakkoord, hoewel dat niet expliciet zo gezegd zal worden. Bovendien leiden deze scheuringen tot ernstige tegenstellingen die we niet kunnen negeren. We hebben bijvoorbeeld allemaal gehoord dat de oorlog tussen Rusland en Oekraïne wordt weggezet als een strijd tussen een democratisch en een autoritair systeem. Maar om Rusland als autoritaire macht te ondermijnen, vragen de Verenigde Staten aan Saoedi-Arabië en Venezuela om de olieproductie te verhogen, zodat Russische olie kan worden geboycot. Zijn Saoedi-Arabië en Venezuela democratieën of 'liberale democratieën'? En als we naar de toekomst kijken: wat als Trump weer aan de macht komt in de VS? Met deze korte voorbeelden wil ik onderstrepen wat mijn bezwaar is tegen het framen van de oorlog tussen Rusland en Oekraïne in termen van beschaving. Want als er voor alle partijen – of facties – 'waarden' van beschaving op het spel staan, ontmoedigt dat de lastige compromissen die nodig zijn voor de vrede. Erger nog, de suggestie dat er gegronde compromissen nodig zijn klinkt dan als verraad. Het is ontzettend teleurstellend als deze mindset de beleidsvorming in de 21e eeuw bepaalt."
Dus u bent pessimistisch?
"Ik kan niet zeggen dat ik pessimistisch ben, maar ik ben erg teleurgesteld en bezorgd over deskundig leiderschap. Te veel experts en leiders suggereren dat er een militaire oplossing is, zelfs deskundigen die gezien kunnen worden als bevorderaars van de democratie. Veel analyses van deskundigen en veel politieke toespraken zijn doortrokken van patriottisme en cultureel chauvinisme en dat is een voedingsbodem voor chronisch militarisme. Slechts weinig deskundigen en leiders zetten zich in voor het onontkoombare en moeilijke werk: het bereiken van een noodzakelijk vredesakkoord. Wat nog zorgwekkender is, is dat het moeilijk is serieuze bemiddelaars aan te wijzen, iets wat in eerdere oorlogen gemakkelijker was. Zo sterk is de polarisatie in de internationale betrekkingen en in samenlevingen, vooral op het Europese continent."
Ziet u concrete stappen die nu genomen kunnen worden?
"De eerste stap is de kwestie van de neutraliteit van Oekraïne in detail oplossen. We horen nu over een algemene overeenstemming tussen Oekraïne en Rusland met betrekking tot de neutraliteit van Oekraïne. Waarom is daar niet sterk op ingezet – en overeenstemming over bereikt – voordat de oorlog begon? Dat was absoluut mogelijk geweest en naar mijn mening was het de verantwoordelijkheid van de Europese leiders om daarnaar te streven. Moesten er zoveel levens worden verwoest om nu tot deze schijnoplossing te komen? Dit illustreert het grotere geopolitieke probleem dat ik eerder al noemde, dat impulsen voor oorlog in Oekraïne voedt.
Het moeilijkste obstakel is er echter nog: de territoriale kwestie. Het is erg moeilijk om zulke lastige compromissen te bereiken over territoriale vraagstukken terwijl er een oorlog woedt. En hoe verder de Russen oprukken, hoe moeilijker het wordt. Wat het daarnaast moeilijk maakt om voorspellingen te doen, is dat we de strategie en doelen van Rusland niet kennen. Zelfs militaire analisten in Washington D.C. zeggen dat we geen volledige en betrouwbare informatie hebben over de militaire operaties en verliezen in Oekraïne. Om een vredesakkoord te bereiken, moet er – met spoed – een crisisgroep worden gevormd waarin minimaal Oekraïne, Rusland, China, de EU en de Verenigde Staten vertegenwoordigd zijn. Deze contactgroep zal weken van intensieve en moeilijke besprekingen nodig hebben, face-to-face, om de soorten compromissen te kunnen sluiten die nodig zijn voor een vredesakkoord. Toch is dat idee geen geheim voor de strijdende partijen."
Het gaat erom dat je tragische ongelukken moet vermijden, niet achteraf moet zeggen dat je het recht had om het ongeluk te krijgen
"De harde waarheid is dat leiders hun prioriteiten stellen als het gaat om het serieus nastreven van oorlog of vrede. Op zit moment zitten we echter met leiders die gefixeerd zijn op deze tragische prioriteit en mindset: 'Ik heb mijn jurist, dus hier is mijn juridische oorlog.' Ik hoop dat iemand dit interview leest en beseft dat die benadering voor iedereen slecht afloopt.
Daarom heet mijn opinieartikel ‘Dead Right: Welcome to the Rule of Guns and Lawyers’. 'Dead right' komt van een Amerikaanse uitdrukking over de schuldvraag bij verkeersongelukken. Als twee auto's botsen op een kruispunt met verkeerslichten, is er altijd iemand die zegt: 'Maar mijn licht was groen!' En dan antwoordt de politieagent: ‘Yeah, and you're dead right too.’ Het gaat erom dat je tragische ongelukken moet vermijden, niet achteraf moet zeggen dat je het recht had om het ongeluk te krijgen. Deze mindset lijkt op dit moment te overheersen bij de leiders en we moeten ons allemaal zorgen maken over de gevolgen daarvan voor Oekraïne en ver daarbuiten."
Publicatiedatum: 24 maart 2022