Promotie mr. J.A. de Boer

Er lijkt een tendens gaande om de onderwijsvrijheid steeds verder in te perken. Scholen krijgen te maken met meer regels, meer toezicht, meer sancties. Harder, better, faster, stronger. Dat is niet per definitie een negatieve kwalificatie. De behoefte aan een grotere rol voor de overheid in het onderwijs komt voort uit een legitieme behoefte om de leerlingen van de toekomst te beschermen tegen falen van scholen. Dat belang komt ook in de Grondwet tot uitdrukking. Artikel 23 Grondwet bepaalt immers dat het onderwijs voorwerp van aanhoudende zorg van de regering is. Dezelfde bepaling beschermt echter ook de vrijheid van onderwijs.

Dat gebeurt door inhoudelijke en formele garanties. Inhoudelijk is bijvoorbeeld de regel dat de overheid alleen de onderwijsvrijheid mag beperken indien dat echt noodzakelijk is. Formele garanties hebben betrekking op de manier waarop de overheid kan ingrijpen. Het gaat dan bijvoorbeeld over het zogeheten primaat van de wet, waaruit volgt dat de wetgever de belangrijkste regels over het onderwijs moet geven. De wetgever mag die regels dus niet laten vaststellen door de regering of een minister (delegatie).

Het onderzoek behandelt de vraag hoe de vaststelling en handhaving van regels voor het onderwijs (ook wel: deugdelijkheidseisen) moet plaatsvinden. Die vraag wordt beantwoord aan de hand van de hierboven beschreven spanning tussen de onderwijsvrijheid en de verplichte overheidszorg voor het onderwijs, die in artikel 23 Grondwet besloten ligt.

Het onderzoek werkt een kader uit voor de toepassing van het eerder genoemde primaat van de wet, en past dat toe op verschillende delegatiebeslissingen van de wetgever. Geconstateerd wordt onder andere dat de wetgever meer structurele aandacht aan de motivering van delegatiebeslissingen moet besteden.

Ook wordt (de organisatie van) het toezicht onder de loep genomen. De onderwijsinspectie verricht veel taken. Naast controle op de naleving gaat het om bijvoorbeeld stimulering van de onderwijskwaliteit, het opleggen van sancties, en beleidsvorming. Betoogd wordt dat dat vanuit constitutioneel oogpunt problematisch is. Door de vele taken en de onafhankelijke positie van de inspectie, is sprake van grote machtsconcentratie terwijl democratische controle beperkt kan plaatsvinden. Het zou  daarom goed zijn als bepaalde taken worden ondergebracht bij de minister.

Verder is het sanctiestelsel in kaart gebracht. Waar in het overige deel van het onderzoek vooral kritiek vanuit het perspectief van de onderwijsvrijheid werd gegeven, is het hier vooral de overheidszorg die daarvoor de aanleiding vormt. Voor het niet-bekostigde onderwijs zou een precisie-instrument als de last onder dwangsom van toegevoegde waarde kunnen zijn. Daarnaast is het beëindigen van bekostiging van scholen nu nog in een te beperkt aantal gevallen mogelijk.

Geconcludeerd wordt dat in de afwegingen die de wetgever moet maken over delegatie, de organisatie van het toezicht en de handhaving, de zorgplicht voor het onderwijs grotere waarde heeft gekregen, ten koste van de onderwijsvrijheid. Desalniettemin moet de wetgever – juist gelet op de principiële aard van de onderwijsvrijheid – een stevige onderbouwing kunnen geven voor maatregelen die overheidsingrijpen makkelijker maken. Dat lukt niet altijd. De aanbevelingen van het onderzoek leiden ertoe dat de wetgever tegemoet kan komen aan het principiële karakter van de onderwijsvrijheid, zonder daarbij de zorgplicht voor het onderwijs tekort te doen. Legitimiteit en effectiviteit hoeven elkaar niet uit te sluiten.