‘Toetsing regelgeving door bestuursrechter is wenselijke vorm van tegenmacht’

Van Heusden onderzocht hoe en in hoeverre de Nederlandse bestuursrechter in het licht van een veranderde rechtsstatelijke context kan oordelen over de rationaliteit van algemeen verbindende voorschriften bij een toetsing. Door middel van klassiek juridisch dogmatisch onderzoek bekeek ze de (on)mogelijkheden van de bestuursrechter om voortaan zowel de wetgevingsprocedure als de wet zelf te toetsen op rechtmatigheid; een ‘gecombineerde toetsing’. De focus lag hierbij op wetgeving die niet is vastgesteld door de formele wetgever, maar door bestuursorganen. Denk hierbij aan provinciale of gemeentelijke verordeningen.

Conclusies

Op basis van haar onderzoek concludeert Van Heusden dat de rechtsstatelijke context waarin de bestuursrechter wetgeving toetst zodanig is veranderd, dat een terughoudende toetsing niet langer het uitgangspunt zou moeten zijn. Daarbij laat de rechter het bestuursorgaan in kwestie, zoals de gemeenteraad, provinciale staten of de minister, veel bestuurlijke vrijheid bij diens keuzes. De zwart-wittegenstelling in democratische legitimatie tussen wetgever en bestuursrechter die aan die terughoudende toetsing ten grondslag ligt sluit namelijk niet meer aan bij de praktijk, waarin wetgeving niet langer alleen door de formele wetgever wordt vastgesteld. Ook hoeft de toetsing door de bestuursrechter volgens Van Heusden niet per se als ondemocratisch te worden bestempeld, maar kan deze worden beschouwd als een wenselijke vorm van tegenmacht binnen onze democratische rechtsstaat en daarmee als wezenlijk onderdeel van die democratie.

In plaats van een terughoudende toetsing zou de rechter wetgeving afkomstig van bestuursorganen op de rationaliteit ervan moeten toetsen. Die toetsing omvat een oordeel van de rechter over de wet zelf én de procedure die daaraan voorafging. De vraag is daarbij of de wetgever zijn keuzes mede heeft gebaseerd op empirische gegevens en de resultaten van (wetenschappelijk) onderzoek.

Aanbevelingen

Van Heusden doet diverse aanbevelingen om de toetsing door de bestuursrechter beter aan te laten sluiten op de praktijk, waaronder:

• De bestuursrechter zou de toetsingsintensiteit af moeten stemmen op de concrete zaak die voorligt, daarbij dient hij een afweging te maken tussen de aard van het aangetast belang en die van de wettelijke bevoegdheid.
• De bestuursrechter zou ten minste ook de wetgevingsprocedure moeten toetsen, waarbij de vraag leidend is of de wetgever zijn keuzes mede heeft gebaseerd op empirische gegevens en de resultaten van (wetenschappelijk) onderzoek. Naar mate de toetsing van de wet zelf terughoudender is, is deze toetsing van de wetgevingsprocedure intensiever.
• De wetgever zou in de wet normen moeten vaststellen waaraan de bestuursrechter wetgeving kan toetsen.
• In de Algemene wet bestuursrecht zou moeten worden opgenomen dat de wetgever als partij wordt aangemerkt als door hem vastgestelde wetgeving door de bestuursrechter wordt getoetst.

Promotie

Louise van Heusden promoveert op woensdag 6 juli 2022 om 16.00 uur in de aula van Tilburg University. Titel proefschrift: Rechterlijke toetsing van de rationaliteit van algemeen verbindende voorschriften. Naar een intensievere toetsing?  Promotoren: prof. mr. dr. J.C.A. de Poorter, prof. dr. A.C.M. Meuwese. De promotie is te volgen via een livestream.